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2010年10月

2010年10月29日 (金)

インド・持続的発展の現場から(3):自立と持続性

これまで2回取り上げました今夏のインド訪問は学生のスタディーツアーとしていったものですが、10月22日から24日まで開催された学園祭(聳塔祭)でインドにおける持続的発展の取り組みを特集した展示を行いました。多くの方に来ていただいて、大変うれしかったです。企画大賞もいただくことができました。あらためてお礼申し上げます。

間が開いてしまいましたが、このブログでもインドの連載を再開したと思います。アタパディ地域の環境保全総合事業に限らないことですが、インドでは多くの開発プロジェクトで住民の参加と能力向上(エンパワメント)が取り組まれています。事業の企画段階から住民の意見を最大限取り入れ、作業に住民が参加することによって住民の当事者意識(オーナーシップ)を高めることが事業の持続性につながっていくこと、またそのような参加を通じて住民の能力向上が実現していくことの重要性が関係者の間で共有されています。

しかし、完全に外部の資金に依存しない自立性を達成できうるかといえば、否定的に考えざるを得ません。農村での現金収入のを増加させることは可能ですが、資金的に地域全体が「完全に」自立することは、その所得レベルから考えてかなり難しいものがあります。

S306_2 写真の水道事業は、住民に清潔な水を供給することを目的に行われているもので、十数キロ離れた水源から高低差を利用して導水して、タンクに一旦貯めたものを更に高低差を利用して村内の各地域に配水するものです。このような「重力」を利用した方式はポンプなどの動力をしないため、電力や燃料などの維持費がかからず、その意味で持続的なシステムです。建設工事は住民が行い、管理も住民にゆだねられますので、住民の高い当事者意識が施設を長期間にわたって良好な状態で維持管理運営していくことが可能になるでしょう。

しかし、前回の報告で取り上げた住宅建設もそうでしたが、この水道工事も、建設資材や設計、施工監理等のエンジニアリングへの外部からの支援があって初めて実現したプロジェクトです。このようなインフラ投資資金や必要な技術を地方のコミュニティーが自ら調達するのは無理なことです。都市部などの豊かな地域から貧しい地域へ所得を再分配する仕組みが不可欠です。近年、多くの国で地方分権が進められていますが、実際に地方の現場にいって見ると、新たに分権された自治体は、地域開発の責任が高まる一方で、人材や資金が乏しく、開発事業も中央からのトップダウンのことが多く、地域の実情にあった開発をするのが困難なケースが多く見られます。

インドでは雇用保障という貧困地域の支援プログラムがあります。これは、一種の公共事業で、それに参加した人々に賃金を支払うことによって雇用と収入を支援していこうというものですが、日本の公共事業と異なるのは、何を実施するかについて住民が話し合いで決定することです。「土木業者」への配慮が住民の必要性に優先し、ハコモノが次々に作られる事態を避けることができます。これは、注目すべきシステムです。

日本では小泉政権の時代に「三位一体の改革」として国庫補助負担金と地方交付税の減額と引き換えに税源委譲が行われました。地方が自主財源を基に地方の実情にあった行政を行うことを目的にしたものでしたが、結局は地方経済の低迷もあって税源委譲分で地方交付税の減額を補うことができす、地方の疲弊と財政悪化に拍車をかけた結果になりました。国内の中央から地方、あるいは地方間での再分配の制度を設計することは日本の例でもわかるように相当難しいことですが、インドから学べるものは、限られた地方開発の予算を、完全な自立は無理としても少しでも自立につながるような方向で、住民主体で決めていくというメカニズムではないかと思います。再分配をなくすことはできませんが、それを資金を効果的、効率的に活用することにはまだまだ大きな工夫の余地があると思います。

ちなみに、アタパディ地域の環境保全総合事業の実施機関であるAHADSはこの事業の完了後、住民主体の雇用保障プログラムに技術支援を行っていく組織に発展させていくことを検討中でした。

2010年10月17日 (日)

開発問題として見たチリの鉱山救出

8月下旬にチリの落盤事故と生存者発見のニュースに接して以来、無事に生還することを祈っていましたが本当によかったです。

ところで、この事故と救出ですが、開発の問題として考えるべき点がかなり多いと思います。

まず第一はガバナンスです。今回の救出劇は「大統領が政治的に利用している」、「スタンドプレーだ」などと批判する声もあるようです。しかし、重要なのは政治的だろうがなんだろうが人命の救出につながることです。自由な言論と政府批判が許され政権交代が可能な民主国家では、為政者の不適切な対応は選挙を通じた政権交代に直結します。このような力が、政府の適切な公共政策へ向けたプレッシャーとして機能します。一方、そのような民主主義が担保されないところでは、政府の対応に不満を持ってもそれを声に出せず、また出したとしても権力者がそれを圧殺してしまうことは簡単です。公共政策の適切さを担保するものが不十分です。

BBCなどによれば、世界では毎年1万2千人以上の鉱山労働者が事故で命を失っており、中国だけでも3000人に達するようです。ロシアや中国では同じような事故が起こっても、政府がチリのように全力で人命救助に取りくむだろうかという疑問と不満の声が上がっています。これは、人々の声を圧殺する権力への怨嗟でもあります。アマルティア・センは「飢饉と飢餓は違う。民主主義が確保されているところでは、人々の声や情報が権力に伝わり、また権力も人々の遭遇する困難に適切な公共政策をもって対応する」としていますが、まったくそれと同じです。ガバナンスの良し悪しが人間の生存に直結していることを実感で来ます。

第二はグローバルな市場経済との関係です。チリは鉱業が基幹産業、主要な輸出産業の一つですが、鉱物等の資源は国際市場で取引される商品です。そこには、国際競争の名の下に、常にコストダウンへの圧力があります。今回の事故の一因として指摘されているのが、自由主義政策です。1970年に社会主義のアジェンデ政権を武力で倒した右派のピノチェット政権は、その後、規制緩和、民営化などの「シカゴ大学(注)の実験場」といわれるほどの自由化政策を強力に進めます。安全などの規制も緩和されていきます。このような自由化政策はチリの鉱産物の国際競争力を高めますが、一方で安全性に問題のある鉱山の乱立につながったと指摘されています。チリも1990年に保守ながら反ピノチェット政権が成立し民主化が進んでいきますが、多くの負の遺産が残ったようです。

(注)ミルトン・フリードマンなどの自由主義の論客を擁していた。

人名にかかわるような安全基準の緩和によりコストを下げ国際競争力の強化を図るのは言語道断というほかはありませんが、グローバル経済の中で各国の協調行動を促すのは簡単ではありません。この問題は、一般的な「労働基準の国際基準」を設けるべきかというところに拡大します。安全だけでなく生活や健康を維持できる賃金や労働時間などの国際最低基準を設けようとうことになれば、低賃金を武器にグローバル競争の中で発展している国々の同意を得ることは困難です。ただ、この場合も、民主主義が確立しているところでは人々の声が権力者に伝わり、すこしでも条件の改善に改善につながっていく一方で、独裁国では人々の声が圧殺されてしまうことが考えられますので、第一のガバナンスの問題に関連しています。

第三の人間の「価値」格差です。ここでいう「価値」とは、メディアの取り上げ方の格差のことですが、このような事故が起こった時のメディアの取り扱いは、ほぼ一人当たりの国民総所得(GNI)に比例しているように思えます。昨年3月、私がタンザニア滞在中に、宝石(タンザナイト)の鉱山で大雨で坑道に水が流れ込み100人以上が犠牲になるという悲惨が事故がありました。もちろん、地元の新聞では大きく取り上げられていましたが、国際的な扱いはきわめて小さく、特に日本のマスコミではほとんど報じられていませんでした。人間の命の価値は一人当たりの国民総所得で測られてはならないことはいうまでもありませんが、一方で、現実は確実に人間の命の市場価値を冷たく計算しています。

政府と市場をいかに「人間の心」をもつものにしていくのか・・・が、開発の研究に課せられた難題です。

2010年10月13日 (水)

ミレニアム開発目標への懐疑論

世界中の政府や二国間援助機関、国際機関でミレニアム開発目標(Millennium Development Goals: MDGs)にコミットしていないところはありません。9月の国連総会ではその達成状況をテーマにした首脳会合が開かれ、日本も菅首相が同会合で保健医療と教育分野でそれぞれ約50億ドル,約35億ドルの支援を表明しました。10月初旬に開催されたグローバル・フェスタでもMDGsがテーマとなっていました。MDGsは世界の関心を貧困問題に引き寄せ行動を促している点で、その役割には非常に大きなものがあります。しかし、MDGsには問題はないのでしょうか?

その問題のひとつはMDGs達成状況の指標のとりかたです。国連や世銀のモニタリングは多くの場合、サブサハラ・アフリカや南アジアなどの地域別区分で、「順調に進んでいる(on track)」か「大幅に目標を下回っている(off track)」か、を判断しています。これに対し、米国のシンクタンクで、このブログでもよくとりあげるCenter for Global Development (CGD)が最近レポートを発表しています。このような大雑把な方法ではMDGsの達成状況を性格に把握することはできない、特に地域内の国別の状況の差を見えなくしていると批判した上で、国別に、MDGsの各目標ごとの指標を再検討し、MDGs達成に向けてどの程度改善があったかを進捗の指標とすることを提案しています。この基準によれば、キルギス、ベトナム、ラオス、カンボジア、ブルキナ・ファソなどが特に順調な国とされています。これに対し、問題がある国としてアフガニスタン、コンゴ民主共和国、ギニア・ビサウ、ブルンジなどが挙げられています。

CDGのWonkcastでは、二人のリサーチャー(Michael Clemens氏、Todd Moss氏)が"MDGs懐疑派(MDGs Skeptics)”として紹介されインタビューに答えています。"MDGs懐疑派(MDGs Skeptics)”というのは"温暖化懐疑派(Global Warming Skeptics)"になぞらえたものですが、そこで指摘されているのは、たとえばブルキナ・ファソは100%の初等教育就学率目標にはまだ遠く及ばないためMDGsの目標達成という点では厳しい評価になるが、ここ数年間で就学率を飛躍的に改善させているということです。問題は、このような大幅な改善が現在の評価方法では適切に反映されていないこと、さらには、MDGsが各国の条件を無視して、一律の、しばしば過大な達成目標を押し付ける点です。このようなやり方では、各国がそれぞれの事情に応じてリソースの制約の中で最優先の課題に取り組むという主体性(オーナーシップ)が損なわれます。

このようなMDGsへの批判論、懐疑論とは私も問題意識を共有しています。さらに指摘すれば、大きな問題はMDGsの第一目標である「2015年までに1日1ドル未満で生活する人々の数を半減する」という目標です。貧困削減が重要な目標であることに異議はまったくありませんが、これを字義通り解釈すれば貧困ライン(現在では1.25ドル未満に改訂されていますが)以下の人数しか問題になりません。貧困者を半減しようとすれば、貧困ラインにより近い層=貧困層の中でも比較的条件のよいグループに裨益するような政策を行った方が、最底辺の人々を救うよりも少ない費用で効率的に貧困の半減ができることになります。もちろん、このような貧困の深刻さを測る指標として「貧困ギャップ」や「二乗貧困ギャップ」などがあり、途上国の中には貧困削減政策の中で指標として活用しているところもあるでしょう。しかし、MDGsのレベルではこのような問題が十分に配慮されているとは言いがたいと思います。

もうひとつはより本質的ですが、「1日1ドル」あるいは「1日1.25ドル」というような貨幣的な指標を使うことの問題です。

先日、国際ボランティアセンター(JVC)のセミナーで、ラオスなどで働いていらっしゃる方のお話を聞くことができました。ラオスではこれまで森林からさまざまな動植物を採取することで住民の生活が成り立っていたが、森林がプランテーションで囲い込まれ、これまで自由に利用できたものをお金で購入しなければならず、そのために現金収入が得られる作物に転換したり、仕事そのものを変えたりして、生活が大きく変わってしまった。MDGsでいう1日1ドルというのは、このように貨幣化しなくても良いものを無理に貨幣化することによってかえって住民の生活を損ない貧困を深刻化させているのではないかということです。

MDGsの最大の功績は貧困削減を国際協力の目標として世界中で共有し、人々の関心と意識を高めたことです。しかし、指標の設定方法やモニタリングの方法には多くの改善点があるようです。2015年に終了する現MDGsの後継の目標は必要です。今日、書いたような議論が反映されていくべきだと思います。

2010年10月 8日 (金)

国際秩序への挑戦者

「出る杭は打たれる」というのはサラリーマン時代に実感しましたが、国際政治も同じようなところがあります。

覇権国とそれへの意義申し立て、対抗勢力の勃興、覇権国家の交替などは国際関係論の中でも最も面白いテーマです。その中で覇権国家を中心とした既成の秩序や既得権益に挑戦する勢力が必ず叩かれてきたことに注目する必要があります。古くは16世紀から17世紀にかけてのオランダがそうですが、20世紀はドイツ、続いて日本が大戦で徹底的に叩かれた世紀だったといってよいでしょう。ナチス・ドイツや戦前の日本は国際秩序の変更を正面から目指したことが致命的でした。第二次世界大戦後、ドイツや日本の経済力が急成長し、再び叩かれますが、両国とも戦後の世界秩序の根幹であるブレトンウッズ体制の中でルールを積極的に遵守する立場を貫いたので生き延びることができました。EUの枠組みの中で国際協調を目指したドイツに比べ、日本は米国との摩擦がすさまじかったですが、それでも国際秩序そのものには挑戦していませんでした。吉田茂の「アングロサクソンと連携せよ」という遺言が「保守本流」だったためでしょう。

中国は実利的、現実主義的とは言われますが、上記のような教訓をうまく生かしていないと思います。急速な経済成長に加えて、冷戦崩壊後も共産党一党独裁体制を維持し反対派の存在を許さないなどの異質性が、中国に対する「既存秩序に挑戦する危険なパワー」という認識を広めています。人民元のレート問題、積極的な資源外交や経済力を梃子にした外交攻勢は不気味な印象を持ってとらえられてきましたが、国際的にこの「危険なパワー」の認識が確立する決定打となったのは先日の尖閣事件です。ノーベル平和賞はとどめの一撃でしょう。「中国たたき」の時代の始まりです。ここから先は、かって日本が(つい最近でも「慰安婦問題」などで)経験したように、「何を言ってもかえって批判される」というスパイラルです。中国が共産党の一党独裁体制にしがみつく限り出口はないでしょうが、かといって体制転換は容易ではありません。

大国である中国の隣に位置する日本としては、むしろ小国としての自己認識を持って戦略を組みなおしたほうがいいかもしれません。日本が気をつけなければいけないのは、アジア以外では日本と中国があまりよく区別されていないということです。「自由」「人権」「民主主義」、経済面では「自由貿易」や「政府ではなく市場中心の経済」などというと、「欧米の考え方の押し付けだ」という意見が中国では主流ですし、同様の考え方は実は日本でもまだ根強くあります。しかし、これらの「近代的価値観」に基づく国家社会を、戦後の日本が確立してきたことは東アジアにおける「公共財」といってもよいでしょう。これらが欧米の独占物ではないこと示した点においてです。また、目下の国際情勢を考えれば。東アジアにおける自由と民主主義の橋頭堡としての位置を確立し、それを世界に示していくことは、日本の戦略としても最も適切だと私は思います。それは日本人のためにもなることです、日本における自立した個人による近代社会の確立を論じた、丸山真男がブームになっているそうですが、このような問題意識を持っている人が増えてきているのでしょう。

とりあえず、あまり効果がなさそうな「為替介入」は、「中国と同じようなことをしている」と誤解されないためにも、止めたほうがいいのではないでしょうか?

2010年10月 4日 (月)

インド・持続的開発の現場から:荒地を緑に(2)

このアタパディ地域の環境保全総合開発事業は、昨年、JICAから持続的な参加型開発のモデルケースとして理事長表彰を受けています。最初に担当した私としてはうれしい限りなのですが、実は、最初の頃はなかなが事業の実施にいたらず、長い準備期間を必要としました。そのころは「失敗プロジェクトになるのではないか」との懸念があったのも事実です。

なぜ、時間を要したかといえば、それは住民の組織づくりに充分な準備を行ったからです。「開発の主体は住民です」と言うのは簡単ですが、住民が主体的に何かを決め、何かを実施するようにするためには組織作りが不可欠です。多くの住民が負担を伴いながら組織的に参加するためには具体的なメリットを理解することが必要です。一部の声の小さな住民が排除されるようなことも避けなければなりません。村落を中心とした自治組織、森林資源管理のための委員会、所得向上のための自助グループなどが組織され、順次事業に参加することができるようになりました。

S245写真の村落ではよく整備された住宅が立ち並んでいます。これは、貧困層支援のために住宅事業で立てられたものですが、集落に割り当てられた支援資金で資材を購入し、住民が自ら建設したものです。集落の資金の管理も住民がすべて行なっており、 出納もきちんと記帳されています。これは、住民の自治組織が整備され、代表を選出し役割と責任の分担やルールを決めるなど、村の中でガバナンスが確立してはじめて可能になることです。

別の村では住民が組織した成人学習組織が活動を行なっていました。識字率が低い村の中で、小学校4年生程度の読み書き能力の取得を目指して、夜勉強を続けています。あわせて、部族の伝統芸能を保存したり、村民の親睦を深める機能も担っています。このような活動を通じて、上に述べたような村の開発や資金の管理に必要な能力が要請されてきます。また、仕事への実際の参加を通じて実務的能力が向上してきます。

このように、開発というのは時間がかかるプロセスです。なによりも重要なのは人々の能力の向上(エンパワメントとキャパシティ・ディヴェロップメント)を図ることことで、これが持続性の原動力になります。

このように見ていくと、一つ懸念を禁じえません、それはミレニアム開発目標(MDGs)のタイムフレーム(時間的制約)と達成手段です。先般、開かれた国連総会でも2015年までのMDGsの諸目標が再確認されるとともに、先進国には援助資金の増額が要請されました。もちろん資金は重要です。特にエイズやマラリア対策のようなお金のかかる事業には資金は不可欠です。一方で人々の所得の向上には、組織化や能力の向上といった時間のかかるプロセスが必要です。援助資金をそのままばら撒くような貧困対策がありえないとしても、援助資金のインプットに重点を置きすぎると、金額はそれほどではなくても時間がかかる能力向上のようなプロセスが軽視されることにならないか心配です。

ガバナンスが劣悪にもかかわらず石油収入で潤っている国もあります。、現地の対応能力などの素地が整わないところに過剰な援助資金が投入されることは、能力向上の妨げになり、国家レベルでは徴税・財政システムを劣化させガバナンスの確立にマイナスであるばかりでなく、物価高騰を招いたりする危険があります。

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